——纪念党的纪律检查机关恢复重建30周年
中共福建省委常委、省纪委书记  陈文清

　　改革开放是中国共产党带领中国人民进行的一场解放生产力、发展生产力，实现中华民族繁荣富强、民族振兴的伟大革命。她赋予了中国特色社会主义生机与活力，同时，也给中国共产党拒腐防变、抵御风险带来了新的挑战。改革开放的30年，也是积极探索中国特色反腐倡廉建设道路、不断深化对反腐倡廉规律认识的30年。30年来的反腐倡廉实践使我们逐步认识到，腐败因权力滥用而产生，防治腐败必须着眼于规范权力运行，从体制机制制度上割断公权与私利的纽带。
　　一、新形势下规范权力运行的重大意义
　　改革开放30年来，我们党始终把党风廉政建设和反腐败斗争作为全党一项重大的政治任务，坚持一手抓改革开放、一手抓反腐败斗争。在此过程中，我们党鲜明地把规范权力运行摆在非常突出的位置。邓小平同志指出，“权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导。”江泽民同志指出，“一定要保证党组织、党员和干部正确运用权力，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，无论什么时候都要把党和人民的利益放在第一位，绝不允许以权谋私、假公济私、化公为私。”胡锦涛同志指出，要“抓住正确行使权力这个关键，针对当前反腐倡廉方面的突出问题，从经济、政治、文化、社会等各个方面拓展从源头上防治腐败工作领域，有效防止滥用权力现象的发生”。深刻领会这些重要论述，有利于准确把握新形势下规范权力运行、推进反腐倡廉建设的重大意义。
　　规范权力运行是深入贯彻落实科学发展观的需要。权力运行规范程度与科学发展观贯彻落实程度密切相关。权力得不到规范运行，将损害党群、干群关系，削弱党的执政基础，破坏和谐发展氛围，影响党的创造力、战斗力和凝聚力，最终影响科学发展观的全面贯彻落实。因此，坚持发展这个第一要义、以人为本这个核心、全面协调可持续这个基本要求、统筹兼顾这个根本方法，权力的规范运行是保证。
　　规范权力运行是发展社会主义民主政治的需要。权力的规范运行，是依法执政的体现、科学执政的前提、民主执政的保障。社会主义民主政治要求我们规范权力运行，防止党员领导干部利用手中的权力搞权钱交易，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。规范权力运行，坚持用制度管权、管事、管人，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责，这也是建设社会主义法治国家的客观要求。
　　规范权力运行是完善社会主义市场经济体制的需要。社会主义市场经济要求政府把职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，要求加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。通过规范权力运行，明晰政府管理、市场调节和中介组织服务的边界，减少政府对微观经济运行的干预，才能充分发挥市场配置资源的基础性作用。
　　规范权力运行是建设社会主义先进文化的需要。廉政文化是社会主义先进文化的重要组成部分，它不仅要求树立廉洁、公正的理念，还要求形成权力的配置、运行、制约和监督的准则。规范权力运行，必然要求权力行使者树立正确的权力观，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿，从而推动公正、规范用权的廉洁风气和廉洁文化的形成，培育全社会的清风正气。
　　规范权力运行是构建社会主义和谐社会的需要。滥用权力、贪污腐败是造成党群干群关系紧张的重要原因。党风正则干群和，干群和则社会稳。通过规范权力运行，促使领导干部为人民掌好权、用好权，维护社会公平正义，才能坚定人民对中国特色社会主义道路的信心、对党和政府的信任，增强全社会的凝聚力和向心力，为社会和谐打下坚实的群众基础。
　　二、30 年的反腐倡廉实践为规范权力运行积累了经验
　　30年来，反腐倡廉实践始终以经济建设为中心，并随着经济体制改革的推进而推进。改革开放以来，我国大致经历了计划经济时期，以计划为主、市场为辅的“双轨制”时期以及社会主义市场经济逐步建立时期等发展阶段。在这三个不同阶段，权力腐败的主要表现不同，规范权力运行的着力点也不同。
　　在改革开放初期，着重规范生活资料分配权。从党的十一届三中全会到80年代初，改革开放刚起步，商品十分短缺，生活消费品都由指定部门按计划统一分配。一些党员干部为取得生活消费品，想方设法“走关系”、“开后门”；一些有生活资料分配权的部门或干部出于私利，主动“拉关系”、要好处，助长歪风邪气。对此，从1979年起，各级纪委把纠正生活资料分配中的不正之风作为工作重点；1981年，中央纪委又把它列为端正党风的重点工作之一，先后印发了《关于严肃党纪杜绝“关系户”不正之风》、《坚决纠正干部队伍中行贿受贿徇私舞弊的歪风》等文件，坚决纠正各种利用职权“拉关系”、“走后门”的不正之风。
　　在双轨制时期，着重规范生产资料分配权。从80年代初到90年代初，我国处于经济体制转轨时期。一些部门和干部利用计划体制与市场机制的价差，操纵手中的生产资料分配权进行非法倒买倒卖活动。对此，中央纪委于1984年底发出了《关于坚决纠正新形势下出现的不正之风的通知》，开始治理倒买倒卖行为；1985年初，又明确提出要狠刹党政机关和党政干部利用职权经商倒买倒卖国家紧缺物资等歪风。1989年8月，针对党内一些干部利用职权贪污贿赂等问题，最高院、最高检和监察部先后发布通告，对国家机关工作人员贪污贿赂行为进行专项整治。
　　在社会主义市场经济建立初期，着重规范生产要素分配权。1992年我国确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。在改革的初期，市场体制机制不完善，权力的运行不规范，土地、资本等生产要素分配领域腐败现象易发多发。这个时期，规范权力运行主要围绕生产要素分配权开展，而且在市场经济发展的不同阶段，工作侧重点也有所不同。1992年以后，主要是打击各种利用职权参与经商办企业等违纪违法行为。到90年代后半期，随着国企、房地产、工程建设领域改革的推进，各级纪检监察机关加强了对利用职权插手国企改制、土地征用和城市房屋拆迁、工程项目发包承包等领域违纪违法问题的专项整治力度。从1998年起，着手实行经营性土地使用权出让招标拍卖、建设工程项目公开招标投标等制度，通过完善制度规范分配权的行使。进入新世纪，特别是党的十六大以来，规范权力运行工作方面有了重大进展。在思路上，对生产要素分配权的规范范围从分散趋向整体，并实现了从规范生产要素分配权到全面规范各项公共权力的转变。在实践上，由过去开展土地招拍挂、工程招投标领域违纪违法行为的专项整治，到2002年后完善工程建设招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购“四项制度”，推进行政审批制度与财政管理体制、投资体制、干部人事制度等“四项改革”。
　　党的十六大明确提出，要加强对权力运行的制约监督，“从决策和执行等环节加强对权力的监督”；党的十七大再此基础上提出，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。与此相适应，2005年1月，中央印发了《建立健全教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》；2008年5月，中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。这两个指导性文件提出，建立健全惩治和预防腐败体系，要“以规范和制约权力为核心”，“更好地用制度和法律规范权力的运行、约束干部的从政行为”。
　　30年反腐倡廉的探索和实践，从一定意义上说，就是规范权力运行的探索和实践。在30年的反腐倡廉实践过程中，福建把中央的精神和部署与本地的反腐倡廉实践紧密结合，紧紧抓住规范权力运行这个关键，坚持用发展的思路和改革的办法，积极探索惩治和预防腐败问题的新途径，着力把腐败现象遏制到最低程度。回顾这30年历程，我们有以下的认识和体会。
　　一是权力得不到有效制约必然导致腐败。反腐败的实践表明，不受制约的权力必然导致腐败。改革开放初期，经济主管部门如物质、供销、纺织、冶金等部门，一度因权力大且监督不到位，成为腐败的易发多发领域。随着改革的深化，这些经济主管部门被撤并或降格、权力被压缩，而市场监管部门的地位不断提高、权力不断增大。当前，不少市场监管部门如环保、安监、药监、证监等，因权力强化又得不到有效制约，成为了新的腐败多发领域。如，2007年以来，我省纪检监察机关查处了36件环保系统的案件，涉及14名市、县环保局的局长或副局长。其中，某市所辖11个县中，有7个县的环保局局长或副局长被查处，充分说明了这个问题。
　　二是权力应当分设和制衡。权力机构的设立和权力职能的设置应当体现相互制约的关系。一旦权力过分集中于某部门或个人，就容易造成部门专权、个人专断，导致权力滥用。2005年至2007年，福建省共查处涉及“一把手”案件1882件，约占同期新立案总数的12.2%；今年1至9月，查处涉及“一把手”案件514件，同比上升8.21%。部分地区党政“一把手”违纪违法的案件较多。发案的一个重要原因，就是“一把手”集人权、财权、事权于一身，但又得不到有效制约和监督。
　　三是权力运行边界应该明确。权力对市场的作用是间接调节而不是直接干预，是服务保障而不是阻碍干扰，与完善的市场经济体制相适应的权力应当是有限权力。近年来各地查处的工程建设、政府采购、产权交易等领域的重大案件，多是权力特别是行政权力越过边界，或是直接插手、或是间接参与市场活动以谋取私利所引发的。为此，从2000年开始，福建省推行公共资源市场化配置改革，在经营性土地出让、工程建设招投标、药品采购、政府采购等方面规范权力的行使，着力防治权力对微观经济运行的不当干预。
　　四是权力必须在阳光下运行。阳光是最好的防腐剂。办事公开是反腐败的利剑，是规范权力运行的“良药”。福建在上世纪八十年代末，开始实行公开办事制度、公开办事结果和让群众监督的“两公开一监督”制度，取得了初步效果，推进了廉政建设。近年来，特别是党的十六大以来，福建各级办事公开机构逐步健全，取得了新的明显成效，一些专项工作创出特色，走在了全国前列，如，在全国率先把办事公开工作拓展到学校、医院等公用事业单位；以农村集体资金、资源、资产管理为村务公开重点，在全省范围内推行民主决策听证、村财委托代理和计算机网络监管等制度。截至去年，全省有72%的乡镇和71%的村实行村集体会计委托代理；目前，福建省农村财务规范公开的面比全国平均水平高出6个百分点。这些工作保障了人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，比较有效地遏制了腐败现象的发生。
　　五是规范权力运行必须要靠制度。改革开放以来，反腐倡廉工作经历了重事后惩戒、到重党性教育、再到重制度建设的过程。制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性，规范权力运行必须加强制度建设。据统计，30年来福建省共制定反腐倡廉规范性文件3149件。2002年，省委制定了《关于建立和完善反腐倡廉工作“六个机制”的若干规定》，将思想教育、制度规范、监督制约、查案惩处、干部保护、廉政责任等六项基本工作以制度形式加以规范，为建立惩治和预防腐败体系积累了经验。2007年，提出了围绕“规范权力运行、健全市场机制、完善中介组织”加强制度建设的预防腐败工作思路，致力于用制度明晰权力运行的边界，较好地维护了政府行为的规范性、司法行为的公正性、市场主体的独立性、市场竞争的有序性。
　　三、以改革创新精神全面规范权力运行
　　总体上看，30年来，规范权力运行、推进反腐倡廉建设取得了明显成效，得到了群众的认可和拥护。但是，权力运行还存在许多不规范的地方。比如，权力的设置随意性大，有的地方或部门超越法律、法规和“三定”方案的授权，擅自扩张或自设权力；有的部门及其工作人员履职不当，或对微观经济运行干预过多，或对法定职责疏于履行；有的部门特别是一些经济监管部门权力过于集中，决策随意、监督乏力；有的地方权力运行不够公开，“暗箱操作”问题仍然比较严重；等等。
　　规范权力运行的成效是在不断解放思想、改革创新中取得的。推进规范权力运行工作，离不开思想的进一步解放、思路的进一步创新。面对有利条件和不利因素并存的反腐败局面，要按照深入贯彻落实科学发展观的要求，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉方针，从权力运行的各个环节入手，继续深入规范权力运行，切实推进惩治和预防腐败体系建设。
　　1、权力的观念要更新。正确的权力观是规范权力运行的思想基础。新形势下，以规范权力运行为关键继续推进反腐倡廉建设，必须彻底抛弃“官本位”等糟粕，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。一要树立权力来自人民的理念。国家机关的权力来源于人民，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，必须把实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益作为权力运行的出发点和落脚点。二要树立权力为人民服务的理念。保障人民群众有充分的知情权、参与权、表达权、监督权，防止权力部门化、利益化，使权力真正用于服务发展、维护民生，促进社会和谐。三要树立权力运行有边界的理念。权力行使绝不能为所欲为，不仅有法律的边界，也有纪律的边界和道德的边界；权力和责任是辩证统一的，行使权力就应当承担责任。四要树立权力受监督的理念。每个党员干部都应该正确认识和对待监督，养成一种在监督下工作和生活的习惯。
　　2、权力的设置要必须。在社会主义市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。温家宝总理指出，“现在，政府职能转变滞后于经济社会发展的要求，要促进政府职能加快转变。在市场经济条件下，政府管理总的方向是减少行政许可，把政府不该管的事交给企业、社会和中介组织，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。因此，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。要以政府职能转变为核心，深化行政管理体制改革，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，建设人民满意的政府。
　　3、权力的取得要有据。国家机关的权力源于人民，由法律、法规、规章和条例赋予。坚持权力法定，权力一旦设置，并通过定职能、定机构和定编制的“三定”方案具体确定下来后，各级各部门不得任意增设权力，不得越权。要依据宪法、相关组织法、《行政许可法》和《行政处罚法》等法律法规以及“三定”方案，按照精简、统一、效能的原则，明确本级本部门权力设置的法定依据，梳理权力清单。
　　4、权力的配置要科学。要通过合理配置权力，使决策权、执行权、监督权适度分解与平衡，形成合理的制约机制。健全权力结构，合理划分中央和地方之间、部门之间、部门内设机构之间的职能，实行决策、执行、监督适度分离，形成既适当分工、相互制约又协作配合、相互协调的权力结构。从纵向看，要科学配置中央与地方的权力。从横向看，要科学配置部门之间、部门内部的权力，特别要在行政许可、项目审批、资金分配、干部选任以及法律监督、司法审判等关键部位进行制衡，实行审查与批准相分离、定事与办事相分离、承办与监督相分离。
　　5、权力的运行要公开。以公开为原则、不公开为例外，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，权力的决策、执行、监督全程都应向社会公开。在立法上，要扩大公众的参与程度，采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式听取意见，充分反映最广大人民的根本利益；在司法上，严格执行审判公开和检务公开制度，保障当事人合法权益；在行政上，要把政务公开作为政府施政的一项基本制度，全面推进政府信息公开以及电子政务、行政服务中心建设，以此带动村务、厂务、校务、院务公开和公用事业单位办事公开，使老百姓“看得见、看得全、看得懂、能监督”；在党务上，要推进党务公开，扩大党员群众对党务工作的知情权、参与权、选择权、监督权。通过增强权力运行的透明度，形成遏制腐败的民主监督机制。
　　6、权力的行使要依法。一方面，权力的行使要符合统一的规范，即符合法律、法规和规章关于实施机关、条件、幅度、方式等实体性规定；另一方面，权力的行使也要符合既定的程序。一要持续推进反腐倡廉制度体系建设。既重视实体规则又重视程序规则，逐步建立健全以廉洁自律、制约监督、源头防范、查办惩处、权利保障为主要内容的反腐倡廉法律法规制度体系，使各项法规制度在空间上并存、环节上紧扣、功能上互补、执行上有效。二要完善权力运行机制。建立健全公众参与、专家论证和职能部门决定相结合的决策机制；决策后开展评估和反馈，及时为决策纠错或纠偏，避免为权力腐败留下缺口；执行阶段要严格，加强督促检查，确保令行禁止、政令畅通，维护党和政府决策的权威，保证权力运行的效率。三要规范自由裁量权。自由裁量权幅度过大，容易滋生权力寻租。要从与群众生产生活密切相关的自由裁量事项，如行政审批、行政处罚、行政征收等入手，结合实际情况依法将自由裁量空间细分成若干裁量等级和裁量档次，让裁量空间由“个人说了算”变为“制度说了算”。
　　7、权力的监督要到位。从宏观上看，要形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。从微观上看，要着重做好以下几个方面的工作：一要加强党的纪律检查和行政监察工作，加大巡视、执法监察、纠风工作力度，形成事前、事中、事后的全方位监督，深入开展效能监察，深化机关效能建设，促进党政机关廉洁、勤政、务实、高效。二要强化法律监督，防治执法权和司法权运行过程中出现的职务犯罪活动。三要加大监督力度，突出对领导机关和领导干部的监督，对人、财、物管理使用等关键权力的监督，努力做到权力行使到哪里、监督就延伸到哪里，既防范于未然，又惩治于已然。四要形成监督合力，把党内监督与党外监督结合起来，发挥舆论监督、民主监督的作用，扩大公民有序的政治参与，增强监督的整体效能。当前，特别要加强对市场监管部门的监督，了解和熟悉其权力行使的规律和特点，提高监督和制约的实效。五要推进党风廉政建设责任制，建立健全决策责任、行政执法责任等责任追究制，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，使权力与责任紧密挂钩、与权力主体利益彻底脱钩。
　　总之，权力是政治的强制力，是在社会中产生而又凌驾于社会之上的东西，当权力处于没有制约和监督的条件下，便会被滥用而走向腐败；权力又是一种物质力量，对权力的制约和监督不能仅靠精神的力量，制约权力从根本上必须依靠制度。因此，我们要按照权力制约和协调的原则，着力从制度上规范权力运行，做到决策更加科学、执行更加顺畅、监督更加有力，既确保权力高效运行，又确保权力正确行使，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。